Війна проти тероризму завершилася. Вона тривала з 11 вересня 2001 року до виведення військ США з Афганістану в серпні 2021 року. Наближаючись до 25-ї річниці подій 11 вересня, корисно як з історичних, так і з політичних причин визначити параметри цього конфлікту.
Війна проти тероризму мала три основні риси, що визначають її як історичний період. По-перше, політики розглядали тероризм як форму війни та стратегічну загрозу найвищого рівня. По-друге, стратегія боротьби з тероризмом прагнула не лише захистити територію США, але й змінити міжнародну систему, щоб усунути першопричини тероризму. По-третє, війна проти тероризму була, по суті, спробою протистояти зростанню глобального джихадизму.
Ці три риси нині згасли або були затьмарені іншими пріоритетами. Епоха, коли тероризм був стрижнем стратегії США, закінчилася. Усвідомлення цього не тільки допомагає політикам орієнтуватися у світі, але й дає їм можливість позбутися звичок, які шкодили зовнішній політиці США під час самої війни проти тероризму. До таких звичок належала тенденція надмірно поступатися країнам, які допомагали в боротьбі з тероризмом, і перетворювати ворогів інших країн на ворогів США.
Американські військові 82-ї повітрянодесантної дивізії, дислоковані на передовому оперативному пункті Огрун-е в Афганістані, стоять по стрункості перед прапором США, що майорить напівспущеним, з нагоди річниці терористичних актів 11 вересня.Getty Images/Chris Hondros
На базовому рівні війна проти тероризму була відповіддю на події 11 вересня, які вивели тероризм на вершину стратегічної ієрархії. Однак, глибше, це була відповідь на вразливості, спричинені глобалізацією. Терористичні акти 11 вересня стали кульмінацією сучасного міжнародного тероризму — асиметричної стратегії, за якої невеликі групи намагаються використати зміни в медіа, транспорті та зброї для отримання важелів впливу та уваги.
Це спричинило перехід до нової двопартійної парадигми розгляду тероризму як війни, а не злочину. Це питання обговорювалося десятиліттями, але 11 вересня продемонструвало, що тероризм має потенціал зруйнувати сучасне суспільство та знищити людські життя у масовому масштабі. Це призвело до переходу до наступального військового підходу, який прагнув не тільки вистежувати терористичні групи по всьому світу, але й усувати або карати режими, що їх підтримували.
Наступною важливою рисою війни проти тероризму було те, що тероризм потребував системного протистояння через політичні реформи. Президент США Джордж Буш молодший та його адміністрація дійшли висновку, що стагнація та автократія на Близькому Сході породжують радикалізм і потребують зміни. Це стало основою “Порядку Свободи” – ідеї, що демократизація та модернізація Близького Сходу вирішать першопричини тероризму.
Нарешті, війна проти тероризму виникла — на структурному рівні — через зростаючі зусилля радикальних ісламістів зруйнувати порядок на Близькому Сході, підтримуваний США, вигнавши Сполучені Штати. Хоча це не було “зіткненням цивілізацій”, Сполучені Штати проводили військові операції майже виключно проти радикального ісламізму. Ворогом був не тероризм; для американських політиків ворогом були радикальні ісламістські групи та режими, які їх підтримували.
Це були визначальні характеристики війни проти тероризму: парадигма війни, зв’язок реформ і боротьби з тероризмом, а також боротьба з глобальним джихадизмом. Однак, це не був однорідний конфлікт. Війна проти тероризму мала три фази, які визначаються змінами в цілях, внутрішній політиці та сприйнятті серйозності загрози, створюючи значні перетини між президентствами.
Перша фаза, яку я називаю радикальною, тривала приблизно з 2001 по 2006 рік, коли адміністрація Джорджа Буша молодшого розпочала амбітний проєкт, що включав війни зі зміною режимів та інтенсивні хрестові походи з розбудови держав. Вона стверджувала одностороннє право наносити удари по країнах, які нібито розробляли зброю масового знищення та підтримували терористів, навіть якщо неможливо було довести неминучість нападу.
Адміністрація також дійшла висновку, що світовий порядок та ближньосхідна політика мають бути трансформовані для боротьби з витоками тероризму, які, на її думку, виникали з відчаю та гніву, породжених дефіцитом демократії та модерності на Близькому Сході. Це стало ключовим обґрунтуванням війни в Іраку, а також посилення тиску на арабських союзників з метою відкриття їхніх політичних систем.
Ця фаза війни проти тероризму була радикальною як за засобами, так і за цілями, але швидко вичерпала себе. Розпад Іраку на громадянську війну посилив джихадистську проблему. В Афганістані безпека та надія на розбудову демократії згасли, оскільки “Талібан” відродився в середині 2000-х років. Нарешті, зусилля тиснути на президента Єгипту Хосні Мубарака з метою реформ провалилися, а перемога “Хамасу” на виборах у Газі 2006 року викликала розчарування американських посадовців щодо просування демократії.
Занепад радикального бачення спричинив перехід до другої фази: консолідації, яка тривала приблизно з 2007 по 2018 рік. Консолідація визначалася зусиллями зі зниження стратегічних очікувань, переведення боротьби з тероризмом на більш стійку основу та поступового відсування її на другий план порівняно з іншими пріоритетами. Ця фаза розпочалася за адміністрації Джорджа Буша молодшого з пом’якшення риторики щодо демократії та зниження амбіцій. Наприклад, сплеск військ в Іраку у 2007 році мав на меті не демократизацію, а порятунок країни від громадянської війни. Президент США Барак Обама продовжив консолідацію, хоча його політика боротьби з тероризмом була обмеженішою за масштабом та цілями. Він виступав проти війни в Іраку і не надавав пріоритету глобальній гегемонії чи демократизації.
Однак, тероризм залишався високим пріоритетом для Обами, і він посилив зусилля з розбудови держав в Афганістані як засіб боротьби з тероризмом. Наприкінці 2009 року він направив додаткові 30 000 військових до Афганістану для ведення контрповстанської війни та розширення впливу центрального уряду на сільську місцевість. Проте, відповідно до його прагнення до більш збалансованого підходу, Обама також встановив 18-місячний термін для виведення військ після сплеску.
На початку 2010-х років Обама розробив більш стійкий підхід до боротьби з тероризмом, який залишався б ефективним, але дозволив би перейти до інших питань. У своїй стратегії “легкого сліду” він обмежував розгортання військ, використовуючи спецпризначенців, безпілотники та розвідувальні ресурси для знищення та захоплення лідерів терористів та зриву їхнього оперативного потенціалу. Він визначив це як відхід від “безмежної глобальної війни проти терору” до “цільових зусиль з демонтажу конкретних мереж насильницьких екстремістів”.
Президент США Барак Обама виступає з промовою про політику США та війну в Афганістані під час свого візиту на авіабазу Баграм в Афганістані 2 травня 2012 року.Getty Images/Kevin Lamarque-Pool/
Однак, спроба Обами вирівняти війну проти тероризму була порушена у 2014 році захопленням значних територій в Іраку та Сирії Ісламською державою. Ісламська держава також створювала або надихала осередки, які здійснювали напади в Європі та Сполучених Штатах. Обама відповів стратегією “за допомогою, разом та через”, яка надавала зброю, розвіддані, навчання, спецпризначенців та повітряну підтримку силам, що боролися з Ісламською державою. Обама також мусив ескалувати ситуацію в Афганістані у відповідь на серію наступів “Талібану” у 2015 та 2016 роках. Хоча кількість американських військ, задіяних у боротьбі з тероризмом, значно зменшилася за Обами, його роль у війні проти тероризму полягала, по суті, в консолідації тероризму як головного пріоритету зовнішньої політики США.
Перші два роки президентства Дональда Трампа продовжили консолідацію, але зробили подальший крок назад від політичних реформ та розбудови держав. Він критикував “Порядок Свободи” та контрповстанські війни як марну трату життів та ресурсів. Натомість він обіцяв кампанію боротьби з тероризмом без юридичних обмежень. Як президент, він збільшив використання безпілотників, послабив обмеження щодо цілей та взяв на озброєння автократичних союзників у боротьбі проти тероризму.
Тим не менш, імпульси Трампа були збалансовані його схильністю дозволяти своїм більш консервативним радникам займатися деталями політики. Значна частина машини боротьби з тероризмом, яку створили Буш та Обама, продовжувала функціонувати, особливо у триваючій боротьбі з Ісламською державою, в якій Трамп, по суті, продовжив стратегію Обами.
Однак, Трамп також заклав основи для третьої та останньої фази війни проти тероризму: екстракції. Цей зсув зумовили два ключові розвитку. Першим була поразка Ісламської держави як територіального утворення у 2017-2018 роках. Це дозволило Трампу оголосити перемогу та почати скорочувати присутність американських військ в Іраку та Сирії.
Другим був стагнація ситуації в Афганістані. Трамп вважав цей конфлікт безглуздим і розпочав переговори з “Талібаном”, що призвели до Дохіської угоди 2020 року. Згідно з цією угодою, Сполучені Штати заявили, що виведуть усі війська протягом 14 місяців, якщо “Талібан” погодиться на припинення вогню, переговори з афганським урядом та гарантію не підтримки таких терористичних груп, як “Аль-Каїда”.
Угода стала критичним кроком до завершення війни проти тероризму, оскільки Сполучені Штати, хоч і цинічно, виходили з початкової кампанії цього конфлікту. Президент США Джо Байден продовжив політику Трампа, розпочавши виведення всіх військ з Афганістану у квітні 2021 року. Коли афганський уряд розпався, він фатально вирішив не повертати американські сили, що дозволило “Талібану” повернути країну.
Літак ВПС США злітає з аеропорту Кабула після виведення американських військ з Афганістану, 30 серпня 2021 року.Getty Images/Aamir Qureshi
Серпень 2021 року ознаменував не лише кінець війни в Афганістані, але й кінець війни проти тероризму. І Байден, і Трамп у своєму другому терміні знизили пріоритет тероризму в стратегічній ієрархії та уникали великих наземних операцій на підтримку боротьби з тероризмом. Вони переключилися на новий набір пріоритетів: конкуренція великих держав, ядерне розповсюдження, регіональні війни, промислова політика тощо.
Тероризм більше не є центральною парадигмою зовнішньої політики США, як це було під час війни проти тероризму. Ідея перемоги над тероризмом через реформи, до того ж, мертва в обох партіях. Незважаючи на їхні відмінності, Байден і Трамп завершили фазу екстракції війни проти тероризму та фактично поклали край цьому конфлікту.
Президент США Джо Байден прогулюється Національним кладовищем Арлінгтон, вшановуючи полеглих ветеранів афганського конфлікту, Арлінгтон, Вірджинія, США, 14 квітня 2021 року.Getty Images/Brendan Smialowski
Ствердження, що війна проти тероризму завершилася, не означає, що Сполучені Штати більше не проводять контртерористичних операцій. Вони продовжують діяти проти “Аль-Каїди”, “Ісламської держави-Хорасан”, а також беруть участь у різноманітних місіях підтримки та навчання партнерів. Термін “війна проти тероризму” мав би невелику цінність, якби він просто позначав будь-яку контртерористичну операцію в будь-який час. Це твердження також не означає, що урядові структури та правові режими, створені під час цього конфлікту, розпалися.
Жоден історичний період не має чітких закінчень, але спадщина конфлікту — це не те саме, що сам конфлікт. Холодна війна має тривалий вплив, який досі триває, але як глобальне змагання між комуністичними та демократично-капіталістичними наддержавами, вона остаточно закінчилася між 1989 і 1991 роками. Те ж саме стосується війни проти тероризму — конфлікту, наслідки якого будуть відчутні десятиліттями, але який, по суті, завершився.
Війна проти тероризму сформувала багато звичок серед американських політиків, від яких краще відмовитися. Однією з них була готовність надавати “перевагу сумніву” таким країнам, як Росія та Пакистан, які, підтримуючи війну проти тероризму, водночас діяли всупереч інтересам США. Росія, наприклад, була ключовим партнером у боротьбі з джихадизмом у Центральній Азії та в обслуговуванні логістичних мереж для війни в Афганістані. Однак, співпраця щодо тероризму не тільки створила помилкову надію на кращі стосунки з Росією, але й спонукала політиків недооцінювати зростаючі ознаки російського авторитаризму та реваншизму наприкінці 2000-х та 2010-х років.
Іншою проблематичною тенденцією було перетворення ворогів інших країн на ворогів Вашингтона. Наприклад, Буш значно збільшив допомогу США Колумбії після 11 вересня для боротьби з повстанцями Революційних збройних сил Колумбії (FARC), що лідери країни продавали як частину війни проти тероризму. Це було сумнівним використанням ресурсів для боротьби з групою, яка не становила загрози для території США, і це підживлювало жорстоку контрповстанську війну колумбійського уряду. В теперішній час Сполучені Штати не повинні вступати в нові війни або компрометувати свої принципи для боротьби з ворогами інших країн, такими як “Хамас” чи “Хезболла”, які не становлять значної загрози для території США.
Нарешті, визнання того, що війна проти тероризму завершилася, має спонукати американських політиків прийняти той факт, що тероризм є реальністю глобалізованого світу, але не екзистенційною загрозою. Віра в те, що Сполучені Штати повинні проводити кампанії зі зміни режимів та розбудови держав, щоб залишатися безпечними від тероризму, призвела до величезного та марнотратного перевищення могутності США, яке погіршило початкову проблему. Комбінація військових, розвідувальних та правових інструментів для боротьби з тероризмом може залишатися ефективною, не дозволяючи цій загрозі поглинути стратегію США, як це сталося протягом перших двох десятиліть 21 століття.
Дізнатися більше на: foreignpolicy.com