Робочі фундаментальні інститути – база, на якій можна будувати сформовані економічні стратегії. Так це працює в розвинених країнах, і теоретично повинно працювати й в Україні. Проблема нашої країни полягає в тому, що є лише припущення про функціональність базових інститутів. Це ключова причина, чому усі гарно сформовані економічні стратегії катастрофічно провалюються. Як Україні стати успішною, пояснює Дмитро Боярчук, виконавчий директор CASE Україна
📲 45 секунд – на один пост, 20 хвилин на день, щоб дізнатися головні економічні та бізнесові новини. Підписуйтеся на Telegram-канал Forbes Ukraine, щоб економити час.
Українська економічна політика завжди виходить із припущення, що в Україні хоча й слабкі, проте робочі фундаментальні інститути (судова та правоохоронна системи), і на цей фундамент можна спокійно встановлювати будь-яку конструкцію. Як-то стратегії економічного прориву або інше. Так це працює в розвинених країнах, і теоретично повинно працювати й в Україні.
Цей відносно непомітний нюанс – припущення про функціональність базових інститутів – і є ключовою причиною, чому усі гарно сформовані економічні стратегії катастрофічно провалюються. Бо коли ставити красиву конструкцію на фундамент, якого не існує, впевнено стояти, як планувалось, вона не буде.
Міжнародні фінансові інститути (як то МВФ та Світовий банк) мають стандартний набір рекомендацій країнам із серії «як стати успішними». Він включає лібералізацію цін, приватизацію, дерегуляцію. Ретроспективно по усім цим стандартним пунктам (десь менше) Україна досягла значного прогресу. Ми непогано попрацювали.
Проблема з цими конвенційними рекомендаціями у тому, що вони розраховують на наявність фундаменту базових інститутів у країні. Він може бути поганенький, слабкий, але у більш-менш робочому стані. Як це, наприклад, було в Польщі та Балтійських країнах на початку 1990-х.
Що робити, коли такі інституції не просто «слабкі», як стверджують МВФ та Світовий банк, а фактично ненадійні й неробочі? На це питання міжнародні фінансові організації відповіді не дають. Вони мислять і працюють у системі координат наявних базових інститутів, а коли на місці критичної інституції чорна діра – тут програма дає збій.
Засилля звичаєвого права – мінус
Україна – це країна горизонтальних неформальних мереж (зв’язків) і звичаєвого права. Це тримало нас укупі та залишало у функціональному стані в перші тижні повномасштабної війни, коли левова частина державних інституцій впали у ступор.
«Писані» закони деколи близькі до норм звичаєвого права (як то ставлення у суспільстві до вбивства людини). Але в Україні більшу частину відносин визначає саме звичаєве право (особливо в економічній сфері). Воно має вищу силу над «писаними» законами.
У випадках, де виникає розрив між «писаними» законами та неформальними нормами горизонтальних мереж, з’являється корупція.
Українці живуть, як звикли жити, а за невиконання норм «писаного» законодавства платять хабарі тим, хто повинен слідкувати за виконанням законів. Чим більший розрив між звичаєвим правом і нормами закону, тим більші хабарі треба платити.
Українські правоохоронні та судові органи просто не мають інституційної спроможності, щоб змусити суспільство змінити свою лінію поведінки згідно з «писаними» законами. Щобільше, значна частина законів була написана саме з метою створити цей розрив між звичаєвим правом і тим самим створити «ринок» для «годування» окремо взятих груп.
«Писані» та неформальні правила в умовах нефункціонального верховенства права
«Писані» та неформальні правила в умовах нефункціонального верховенства права
Можливо з Вашингтона чи Брюсселя різниця між «слабким» та «неробочим» верховенством права виглядає не принциповою: оцінка багато в чому залежить від точки споглядання. Проте, якщо брати до уваги Індекс верховенства права Світового банку, інституційна прірва між Україною та найслабшою в інституційному плані країною ЄС Болгарією приблизно така ж, як інституційна прірва між Україною та Афганістаном (що фактично є failed state).
Жодна країна, яка приєдналась до ЄС, і близько не мала досвіду подолання такої масштабної інституційної прірви, яку повинна подолати Україна. З огляду на це, рекомендації експертів і посадовців, для яких немає принципової різниці в інституційному розвитку між Болгарією та Україною (тобто між «слабкими» інститутами верховенства права й «неробочими»), потрібно брати до уваги з великою пересторогою.
Індекс верховенства права (світові індикатори врядування), (макс. 2,5, мін. -2,5)
Індекс верховенства права (світові індикатори врядування), макс. 2,5, мін. -2,5 Фото databank.worldbank.org
Примітка: Індекс верховенства права відображає сприйняття того, наскільки субʼєкти можуть покладатися на правила суспільства та дотримуються їх. Зокрема, в частині забезпечення виконання контрактів, прав власності, поліції та судів; а також ймовірністі злочинів і насильства. Дається оцінка країни за сукупним показником в одиницях стандартного нормального розподілу, тобто в діапазоні приблизно від -2,5 до 2,5.
Позиція європейських чиновників та міжнародних фінансових організацій по нашій інституційній проблемі дуже проста – реалізуйте заходи, направлені на впровадження європейського законодавства, і все у вас буде добре.
Побудова робочих судів та функціональної системи правоохоронних органів оцінюються як перспектива найближчого майбутнього. І нікого не бентежить, що жодна країна (окрім Грузії, й про це пізніше), яка була в серцевині СРСР, а раніше Російської імперії, не спромоглася продемонструвати хоча б мінімально задовільної динаміки демонтажу дискреційно-патерналістських інститутів російського типу.
Європейські чиновники закладають в основу своїх політик, що звичаєве право, яке діяло в Україні протягом кількох сотень років, вони зможуть з легкістю переінакшити за найближчі 10 років, принісши в Україну досить складні норми європейського писаного права. І це працюватиме та ніяким чином не збільшить корупцію.
У них перед очима відносно успішні приклади Польщі та Балтійських країн, які теж були й у складі Російської імперії, і під впливом СРСР. Проте, як вказує той же Індекс верховенства права Світового банку, ці країни ніколи не інтегрували у своє життя російські дискреційно-патерналістські інститути так глибоко, як це відбулося в Україні.
Тому, попри певну зовнішню схожість, вони настільки легко попрощались зі своїм минулим.
Індикатор «Верховенство права» певних країн Європи та Євразії у 1998 та 2022 роках
Індикатор «Верховенство права» певних країн Європи та Євразії у 1998 та 2022 роках Фото Worldwide Governance Indicators
Грузія, яка змогла
Єдиний приклад демонтажу дискреційних інститутів російського типу та суттєвого якісного покращення інститутів верховенства права, серед країн колишнього СРСР, це Грузія. Проте ця країна спромоглась досягти цього результату як раз всупереч стандартним рекомендаціям міжнародних фінансових організацій.
Керівництво країни усвідомлювало, що в умовах неробочих інституцій не можна будувати казкові палаци просто у повітрі.
Основна стратегія Грузії полягала у тому, щоб шляхом спрощення писаних норм, вирізанням дискреційних повноважень та лібералізації політик наблизити писане право до звичаєвого. Тим самим фактично мінімізувати «ринок корупції».
Тільки після таких зовсім нестандартних і в багатьох випадках інноваційних кроків Грузії вдалось зрушити питання якості базових інститутів з мертвої точки. На сьогодні їхні інститути верховенства права – на рівні найслабших країн-членів ЄС.
Якщо у вас є сумнів, чи дійсно наші інститути настільки неробочі, як я пишу, відкрийте Національну стратегію доходів до 2030 року Мінфіну. Серед ключових пропозицій документа – надати фіскальним органам повноваження слідчих органів та судів. Мінфін просить надати право фіскалам списувати податковий борг і доступ до банківської таємниці платника податків без рішення суду. А також право оперативно-розшукової діяльності для митних органів.
Якщо на секунду вдуматись, навіщо Мінфін просить для податкової та митниці такі повноваження, висновок стане очевидним – фіскальні органи не довіряють нашим інституціям верховенства права і не вірять, що ситуація радикально зміниться навіть до 2030 року. Інакше, навіщо це закладати в стратегічних документах?
На відміну від економічної політики, фіскальна політика дуже чітко бачить проблему і активно враховує відсутність надійних інституцій у своїй роботі. Щоправда, у свій дуже специфічний спосіб.
У підсумку
Економічна політика повинна враховувати (нефункціональний) стан інститутів верховенства права.
Пріоритетом економічної та податкової політики повинна бути простота, лібералізація та викорінення дискреційних повноважень у контексті ненадійного верховенства права, допоки в Україні з’являться функціональні правові структури.
Адаптація європейського законодавства повинна відбуватись з огляду на інституційну слабкість України і з дотриманням пріоритету простоти та мінімізації дискреції в економічній і податковій політиці.
Ця стаття підготовлена на основі звіту «Стале економічне зростання в умовах субоптимальних інституцій в Україні», що був підготовлений Дмитром Боярчуком, виконавчим директором CASE Україна, та Володимиром Дубровським, старшим економістом CASE Україна, за підтримки Центру міжнародного приватного підприємництва (CIPE).